Niezgodność planu miejscowego z późniejszą ustawą

NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2023 roku (III OSK 2555/21) uznał, że wójt, burmistrz, prezydent miasta oceniając zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp), na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1094) powinien dokonać tego z pominięciem tych ustaleń mpzp, które są sprzeczne z później przyjętymi hierarchicznie ważniejszymi aktami prawa, a w szczególności ustawą.

W stanie faktycznym będącym osnową powyższego orzeczenia Burmistrz odmówił uzgodnienia warunków środowiskowych (inwestycja miała być prowadzona na obszarze dwóch gmin) z tego powodu, że mpzp zabraniał lokalizacji wszelkich inwestycji przemysłowych w Obszarze Chronionego Krajobrazu Rzeki N. Inwestor prezentował zaś pogląd, że na skutek zmiany przepisów o ochronie przyrody i aktu tworzącego obszar chronionego krajobrazu zakaz ustanowiony w planie jest niezgodny z przepisami prawa. Jego zdaniem obecna Uchwała nr (…) Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia (…) lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, precyzujących które z ustawowych zakazów zostały ustanowione na obszarze, nie przewidują takiego zakazu. W związku z tym organy winny były odmówić stosowania mpzp w części związanej z zakazami dotyczącymi obszaru chronionego krajobrazu, które nie mają pokrycia w obowiązującej uchwale i ustawie.

Stanowisko to nie zostało podzielone przez SKO, a następnie WSA. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił jednak wyrok sądu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Przyczyną  takiego rozstrzygnięcia było  błędne przyjęcie przez WSA, że brak jest podstaw do weryfikacji zgodności z prawem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla wskazanego przedsięwzięcia, a więc w sprawie indywidualnej z postanowieniami aktów prawnych, które m.in. zgodnie z art. 87 Konstytucji RP są aktami prawnymi hierarchicznie wyższego rzędu, które zostały uchwalone w późniejszym terminie, a w szczególności z ustawą. NSA wyjaśnił, że hierarchiczność źródeł prawa przyjęta przez Konstytucję RP nakłada na organy, jak i na sądy rozpatrujące indywidualne sprawy w przypadku stosowania przepisów rangi podustawowej obowiązek kontroli ich legalności, zgodności z Konstytucją, jak i ustawami. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl, której w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. 

W sprawie należało więc dokonać zbadania zgodności mpzp z następczo uchwalonymi aktami wyższego rzędu, w szczególności ustawą. Z tym poglądem należy się zgodzić. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty stanowione przez gminę powinny ulegać stosownym zmianom, stosownie do art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 977), w myśl którego jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany planu ogólnego  lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 13i, 17, 27b wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Należy przyjmować, że w przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został zaktualizowany w trybie tego przepisu, w wyniku czego powstał stan sprzeczności zapisów planu miejscowego z przepisami ustawy, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest stosowanie nowych regulacji ustawowych, jako regulacji prawnych wyższego rzędu. Warto bowiem pamiętać, że w orzecznictwie utrwaliła się linia orzecznicza głosząca o  braku  możliwości zastosowania w takiej sytuacji sankcji nieważności wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie spełnia wymagań określonych w ustawie, która weszła w życie po jego uchwaleniu.

Rozwiązaniem w takich sytuacjach jest więc stosowanie, zgodnie z hierarchiczną budową systemu źródeł prawa, nowych regulacji wyższego rzędu, czemu dał wyraz NSA w wyrok z 20 lipca 2023 r. 

radca prawny Bartosz Draniewicz