Przetwarzanie odpadów a plany zagospodarowania przestrzennego

NSA w uzasadnieniu wyroku  z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1553/16, wskazał, że z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego   wynika, że w projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol „O” i kolor ciemnoszary (pkt 7.1 załącznika nr 1 do tego Rozporządzenia). Nie oznacza to jednak, że tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej.

       Stan faktyczny sprawy rozstrzyganej przez NSA był następujący. Spółka zamierzała prowadzić działalność gospodarczą w postaci zbierania odpadów. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał, że działka, na której planowana była działalność znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem KDG/1- drogi klasy głównej; RU/7 – tereny obsługi rolnictwa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (przeznaczenie podstawowe). Jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono również lokalizację działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej, funkcji mieszkaniowej w formie wydzielonych mieszkań, szklarni i wiat ogrodniczych, zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień, urządzeń infrastruktury technicznej, miejsc parkingowych i garaży wolnostojących (§ 21 planu miejscowego). Spółka wywodziła, że planowana działalność mieści się w ramach przeznaczenia uzupełniającego i przewidzianym w jego ramach prowadzeniu działalności gospodarczej.

NSA uznał, że Sąd I instancji błędnie i bez głębszej analizy sformułował stanowisko (a w zasadzie powielił stanowisko organów), że prowadzenie działalności gospodarczej w postaci zbierania odpadów jest sprzeczne z przepisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena ta była przedwczesna i nie zawierała wystarczającego uzasadnienia dla konieczności zastosowania przez organy art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, planowana przez Spółkę działalność mieści się w pojęciu „działalności gospodarczej”. W obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzono żadnych ograniczeń w zakresie rodzajów dopuszczalnej formy prowadzenia działalności gospodarczej dla terenów oznaczonych symbolem RU/7, a w szczególności nie wyłączono działalności uciążliwej dla środowiska lub polegającej na prowadzeniu zbierania odpadów. NSA podkreślił, że za wyłączeniem tego rodzaju działalności nie może przemawiać argument, że tereny przeznaczone na gospodarowanie odpadami określa się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego symbolem „O”. W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol „O” i kolor ciemnoszary (pkt 7.1 załącznika nr 1 do Rozporządzenia).  Symbolem „O” oznaczane są zaś przede wszystkim tereny, na których to dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Nie można jednak przyjąć, że gospodarka odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie literą „O”.

Orzeczenie NSA jest cytowane i powielane w kilkudziesięciu kolejnych judykatach, również w orzeczeniach SKO.  SKO we Wrocławiu w z dnia 16 lipca 2020 r. (SKO 4133/24/20) w sprawie dotyczącej problemu takiego jak w analizowanej sprawie wskazało: „Chociaż organ administracji publicznej jest związany przepisami prawa, to nie może nie respektować poglądów prawnych wyrażanych w wyrokach NSA. Decyzje organów administracji publicznej podlegają bowiem jego kontroli sądowej. Stąd zasadny jest postulat i oczekiwanie, że orzecznictwo administracyjne i sądowo-administracyjne w podobnych sprawach, w państwie prawa, będzie spójne z orzecznictwem NSA, gwarantującym jednolitość i równe traktowanie administrowanych”.

 Podobnie uznał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 22 lutego 2022 r. (II SA/Łd 855/21), wyjaśniając, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów, gdzie wynikiem tego procesu jest to, że odpad może służyć użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, spełnia jak najbardziej kryteria działalności produkcyjnej. W związku z tym tego rodzaju przetwarzanie odpadów może być prowadzone na obszarze przeznaczonym w mpzp pod działalność produkcyjną.

Jak wskazał WSA w Łodzi skoro na gruncie ustawy o odpadach przetwarzanie odpadów to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie, a odzysk odpadów to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce, to obowiązkiem organów administracyjnych było poczynienie ustaleń, czy planowana przez skarżącą spółkę działalność może być uznana za działalność o charakterze produkcyjnym czy produkcyjno-usługowym. W niniejszej sprawie nie powinno być żadnych wątpliwości, że planowany rodzaj działalności to działalność produkcyjna.

Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., II SA/Kr 498/19, wedle niektórych autorów produkcja (działalność produkcyjna) to podstawowa część działalności przedsiębiorstwa oznaczająca działalność człowieka przystosowującą zasoby przyrody do jego potrzeb (tak: Sławomir Sojak w: Rachunek kosztów. Wybrane zagadnienia. Toruń: TNOiK, 2000). Wedle innych – to działalność gospodarczo-techniczna, której celem jest wytwarzanie produktów (tak: Stefan Błażewski (red.): Ilustrowany słownik techniczny dla wszystkich. Wydawnictwo Naukowo-Techniczne, 1970.). Mając na uwadze takie definicje, stwierdzić należy, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów, gdzie wynikiem tego procesu jest, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, spełnia jak najbardziej kryteria działalności produkcyjnej.

radca prawny, dr Bartosz Draniewicz