BLOG
Kwestionowanie ustaleń protokołu kontroli i zarządzenia pokontrolnego WIOŚ
„To nie protokół kontroli wchodzi do obrotu prawnego, a zarządzenie pokontrolne. Z tego też względu, to w motywach zarządzenia pokontrolnego organ powinien powołać się na konkretnie poczynione w trakcie kontroli ustalenia faktyczne, odnieść je do przepisów obowiązującego prawa w oparciu, o które przypisano skarżącej naruszenie, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki jego wydania”[1].
[1] Teza opracowana na podstawie uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 20.10.2020 r (II SA/Łd 299/20) – www.nsa.gov.pl
Stan faktyczny
Zarządzeniem pokontrolnym Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi (dalej w skrócie WIOŚ), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska[2] oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 5-20 grudnia 2019 r. w „A” S.A. z siedzibą w R., udokumentowanych protokołem kontroli zarządził zaprzestać zbierania i przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia w miejscowości B., na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi 209, 210, 211, 212 obręb […] bezzwłocznie po otrzymaniu tego zarządzenia. Jednocześnie wyznaczył Spółce[3] termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na 7 dni od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego.
W jego uzasadnieniu organ stwierdził, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów WIOŚ w dniach 5-20 grudnia 2019 r. w „A” S.A. z siedzibą w R., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, tj. zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia z zakresu gospodarowania odpadami, co stanowi naruszenie art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach[4]. W związku z powyższym WIOŚ zarządził ich usunięcie.
Skarga
Skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła Spółka Akcyjna „A” z/s w R., wnosząc o jego uchylenie. Strona skarżąca podniosła zarzuty:
1) naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., poprzez niepełne uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego, w szczególności poprzez brak nadania temu zarządzeniu pokontrolnemu, które jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, takiej treści, która pozwoliłaby skarżącej jasno odczytać, jakie naruszenie jest skarżącemu zarzucane oraz z jakiego powodu;
2) naruszenie art. 41 u.o., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ, że skarżąca zbiera i przetwarza odpady bez wymaganych zezwoleń, mimo że skarżąca zbiera odpady wyłącznie na własnych nieruchomościach i wyłącznie wytworzone w ramach działalności swojego własnego przedsiębiorstwa w miejscu ich wytworzenia;
3) naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o., poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że skarżąca wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia.
W uzasadnieniu skargi zostało wskazane, że z treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym można tylko wywnioskować, że spółka powinna uzyskać zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, jednak samo zarządzenie pokontrolne nie wskazuje konkretnych ustaleń kontroli, które by to uzasadniały (nie wskazuje więc okoliczności faktycznych będących podstawą zastosowania konkretnych przepisów prawa), dodatkowo nie wskazuje przepisów prawa, w oparciu o które przypisano spółce naruszenie. Co ważne, organ zupełnie pomija, dlaczego spółka nie podlega pod zdroworozsądkowy wyjątek wskazany w art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o., mimo że ustalenia kontroli wskazują właściwie, że spółka jest wytwórcą odpadów, które zbiera w miejscu ich wytworzenia (tj. na terenie Centrum Handlowego „A” S.A.). To nie protokół kontroli wchodzi do obrotu prawnego ale zarządzenie pokontrolne. Samo zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny, który powinien mieć istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli.
Motywując zarzuty naruszenia art. 41 i art. 45 ust. 1 pkt 10 u.o. strona skarżąca wskazała, że z uwagi na brak uzasadnienia trudno jest jej się odnieść do tego co legło u podstaw uznania przez organ, że spółce na dokonywanie czynności z jej własnymi śmieciami (odpadami) i w ramach własnych, połączonych ze sobą nieruchomości (działek gruntu, na których prowadzi własne przedsiębiorstwo), potrzebne jest stosowne zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Spółka może się tylko domyślać, że organ prawdopodobnie dokonał zupełnie błędnej subsumpcji opisanego w protokole stanu faktycznego do norm prawnych wskazanych w ustawie o odpadach, uznając że spółka zbiera i przetwarza odpady wytworzone przez inne podmioty i w innym miejscu niż Centrum Handlowe „A” S.A., na co oczywiście wymagane jest zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Tymczasem opisany w protokole stan faktyczny odpowiada art. 45 ust. 1 pkt. 10 u.o.
Stanowisko WIOŚ
Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ stwierdził, że zarządzenie pokontrolne zawiera wszystkie wymagane prawem, a konkretnie art. 12 u.i.o.ś. elementy. Do tego typu aktów nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań. Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może, na mocy art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[5], uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. W kwestii braku uzasadnienia zarządzenia organ stwierdził, że zalecenia ujęte w przedmiotowym zarządzeniu odzwierciedlają ustalenia kontroli zawarte w protokole pokontrolnym i znajdują w pełni oparcie w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania zarządzenia, jak i obecnie. W zarządzeniu ujęto bowiem jakie uchybienie popełniła strona skarżąca i jaki naruszyła przepis prawa. Tym samym niezrozumiały jest zarzut strony skarżącej o brakach w uzasadnieniu zarządzenia. Zdaniem organu niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 41 ust. 1 i art. 45 ust. 1 u.o. Aby skarżąca mogła skorzystać z dobrodziejstwa zwolnienia od konieczności posiadania zezwolenia muszą wystąpić kumulatywnie następujące przesłanki: skarżący musi być wytwórcą odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o., a zbieranie odpadów musi odbywać się w miejscu wytworzenia odpadów. Wskazując na brzmienie art. 28 ust. 1 i 2 u.o. organ stwierdził, że zgodnie z ustaleniami kontroli umowy między skarżącą a najemcami nie regulują kwestii gospodarowania odpadami. Z odebranych w trakcie kontroli wyjaśnień – wynika, że pomimo nieuregulowania tej kwestii w umowach, spółka organizuje i zapewnia odbiór/zagospodarowanie wytwarzanych przez najemców odpadów. Biorąc pod uwagę powyższe definicje oraz ustalenia kontroli, organ stoi na stanowisku, że spółka nie jest wytwórcą odpadów ze względu na fakt, że sama ich nie wytwarza lecz odbiera odpady wytworzone przez najemców lokali.
Stanowisko WSA
WSA w Łodzi uznał skargę za zasadną. Kontroli sądowej poddane zostało zarządzenie pokontrolne WIOŚ wydane, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.i.ś., w przedmiocie zaprzestania zbierania i przetwarzania odpadów.
Przepis ten stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać: zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś.). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 u.o.i.ś.).
Użyty w powyższym unormowaniu zwrot „na podstawie ustaleń kontroli” oznacza, że obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Nie jest zatem wystarczające ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu zarządzenia do protokołu pokontrolnego. Szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, lecz innym aktem administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Postępowanie zakończone zarządzeniem pokontrolnym nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym na innych zasadach i w oparciu o przepisy innej ustawy, aniżeli postępowanie prowadzone w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że do rozważanego postępowania nie mają zastosowania przepisy k.p.a., w tym przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 § 1 k.p.a., czy art. 107 § 3 k.p.a. dotyczące ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia decyzji administracyjnej, co dotyczy zarówno czynności kontrolnych jak i treści wydanego zarządzenia pokontrolnego.
Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjne i jednoznaczne (vide: wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1144/18 – Lex nr 2698762). Do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim jednak należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił (vide: wyroki NSA z: 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1706/18 – Lex nr 2736821, 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3441/18 – Lex nr 3019722).
Poddane sądowej kontroli zarządzenie pokontrolne nie spełnia omówionych wyżej warunków, ponieważ w zasadzie nie zawiera ono uzasadnienia. Sporządzone w tej sprawie jednozdaniowe, dość lakoniczne uzasadnienie uniemożliwia jego adresatowi jak i sądowi kontrolę przesłanek stanowiących podstawę jego wydania. Co prawa, w treści zarządzenia pokontrolnego organ odwołał się do „ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 5-20 grudnia 2019 r. w „A” S.A. z siedzibą w R., udokumentowanych protokołem kontroli, to jednak jego uwadze umknął fakt, że to nie protokół kontroli wchodzi do obrotu prawnego, a zarządzenie pokontrolne. Z tego też względu, to w motywach zarządzenia pokontrolnego organ powinien powołać się na konkretnie poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej w spółce ustalenia faktyczne, odnieść je do przepisów obowiązującego prawa w oparciu, o które przypisano skarżącej naruszenie, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki jego wydania. Kontrolowane zarządzenie natomiast nie wyjaśnia z jakich powodów, na jakiej podstawie, jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone i co w zasadzie powinna uczynić spółka, jeśli chodzi o przesłanie informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń, poza oczywiście zaprzestaniem zbierania i przetwarzania odpadów. Rację ma tym samym autor skargi twierdząc, że z treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym można jedynie domniemywać, że spółka powinna uzyskać zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Jednakże motywy zarządzenia pokontrolnego nie odwołują się do konkretnych ustaleń kontroli, które by to uzasadniały. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył. Taka zaś sytuacja ma miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy, co świadczy o wydaniu zarządzenia pokontrolnego z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., które miało wpływ na wynik sprawy.
WSA w Łodzi dodał, że powyższej wadliwości nie mogła sanować treść udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, w której podjął on próbę uzupełnienia argumentacji, której bezspornie zabrakło w kontrolowanym zarządzeniu pokontrolnym. Trzeba mieć bowiem na względzie, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym, sporządzonym po wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które nie funkcjonuje w obrocie prawnym w odróżnieniu od władczego aktu z zakresu administracji publicznej wiążącego strony, którego legalność podlegała w niniejszej sprawie kontroli Sądu administracyjnego.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Charakter zarządzenia pokontrolnego
Rozstrzygnięcie WSA w Łodzi należy podzielić. Argumentację WSA warto wszakże rozwinąć odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru zarządzenia pokonktrolnego. Zgodnie z art. 12 u.o.i.ś. Inspekcji na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:
- wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;
1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne;
2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;
3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.
Nie budzi wątpliwości w wypowiedziach przedstawicieli nauki, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, która to forma działania administracji jest wskazana przez ustawodawcę w art. 12 ustęp 1 pkt 2 u.o.i.ś.. Zdaniem komentatora zarządzenie pokontrolne jest niewątpliwie czynnością prawną, wymagającą określonej formy pisemnej[6]. Podobne stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, nie jest decyzją, było zajmowane przez autorów, na gruncie uchylonej ustawy z dnia 18.07.2001 Prawo wodne[7], której rozwiązania w zakresie uprawnień kontrolnych były inspirowane u.i.o.. W art. 160 ustawy Prawo wodne przyjęto, że na podstawie ustaleń kontroli Prezes Krajowego Zarządu lub dyrektor regionalnego zarządu może, w szczególności, wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne. Zarządzenie pokontrolne nie przybiera również postaci postanowienia.
Zarządzenie pokontrolne dotyczy obowiązków o charakterze publicznoprawnym, w zakresie prawnych wymogów ochrony środowiska. W wytycznych opracowanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, a skierowanych do inspektorów ochrony środowiska, wskazuje się, iż zarządzenie pokontrolne powinno odnosić się do usunięcia nieprawidłowości w realizacji obowiązków o mniejszym znaczeniu.
Zarządzenie pokontrolne może określać, z podaniem terminów, m.in. zobowiązanie do wykonania następujących czynności:
- zwrócenie się do właściwego organu administracji do spraw ochrony środowiska celem uporządkowania stanu formalnoprawnego,
- przedstawienie zamierzonych działań celem zapobiegania powstawaniu nieprawidłowości[8],
- usunięcie stwierdzonych naruszeń przepisów ochrony środowiska[9].
W zarządzeniu pokontrolnym nie można nakładać obowiązków innych niż wynikające z przepisów prawa albo z decyzji administracyjnych[10]. Dlatego też w przywoływanych już wytycznych podkreśla się, że zarządzenie pokontrolne nie może być utożsamiane z sankcją dla kontrolowanego podmiotu, gdyż nie zawiera dodatkowych zobowiązań, a jedynie stanowi przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska, z zakreśleniem terminów ich wykonania[11]. W praktyce, w treści zarządzeń pokontrolnych, często można spotkać klauzulę, że „zarządzenie niniejsze stanowi przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska”[12].
Obowiązki, o których „przypomina się” adresatowi zarządzenia pokontrolnego, muszą wynikać z przepisów prawa[13].
Wątpliwości w literaturze budziła kwestia, czy zarządzenie pokontrolne jest władczą forma działania. J. Rotko uważał, że zarządzenie pokontrolne nie ma charakteru władczego. W przypadkach wymagających zastosowania instrumentów władczych konieczne jest wszczęcie postępowania przez organ do tego upoważniony przepisami Prawa wodnego[14]. J. Szachułowicz wyrażał zaś przekonanie, że stosowanie formy zarządzenia, a nie zalecenia wskazuje, że kontrola przestrzegania przepisów ustawy ma charakter władczy i wiążący[15]. Obecnie w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że zarządzenie pokontrolne ma charakter władczy[16].
W moim przekonaniu można znaleźć argumenty dla obrony poglądy dla każdego z powyższej przywołanych Autorów. Wynika to z faktu, że w zarządzeniu pokontrolnym daje się wyodrębnić dwa różne elementy.
Z jednej strony zarządzenie pokontrolne ma charakter „przypomnienia” o obowiązkach, które wynikają z innych źródeł. Samo niewykonanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie tych obowiązków, nie pociąga za sobą sankcji. Takie sankcje mogą być nałożone, ale nie dlatego, że nie jest wykonane w tej części zarządzenie pokontrolne, ale dlatego, że nie jest wykonany dany obowiązek per se. Tytułem przykładu można wskazać, że jeżeli w zarządzeniu pokontrolny został „przypomniany” obowiązek prowadzenia pomiarów wielkości emisji (art. 147 ustęp 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska[17]) i nie jest ten obowiązek realizowany, wówczas podstawą odpowiedzialności wykroczeniowej będzie art. 340 ustęp 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a nie przepisy u.i.o.ś.
Z drugiej jednak strony art. 31a ustęp 1 pkt 1 u.i.o.ś. penalizuje niepoinformowanie w terminie organu inspekcji ochrony środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych. Oznacza to, że inspektor ochrony środowiska zarządza wykonanie obowiązków wynikających z ustawy albo decyzji i w tym zakresie jest to środek niewładczy (istnieje inne źródło danego obowiązku), ale jednocześnie wskazuje terminy ich wykonania i zawiadomienia inspektora ochrony środowiska o zakresie wykonania, co jest już obłożone odpowiedzialnością wykroczeniową.
Ustawodawca nie wskazuje, jakie to powinny być terminy. Inspektor ochrony środowiska nie może wszakże działać dowolnie. Jak słusznie podkreśla się to w przywoływanych już wytycznych termin powinien być realny do wykonania obowiązków. Terminy te nie powinny kolidować z terminami wynikającymi z przepisami prawa jak i decyzji administracyjnych. Jednocześnie inspektor określa termin poinformowania o zakresie wykonania zarządzenia. Przy czym, jak pokazuje praktyka, są to terminy, które nie pokrywają się wzajemnie (np. 14 dni na wykonanie obowiązków od daty doręczenia zarządzenia pokontrolnego, a kolejne 7 dni na powiadomienie wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie wykonania zarządzenia pokontrolnego).
W tym zakresie zarządzenie pokontrolne jest źródeł dodatkowego obowiązku – obowiązku informacyjnego.
Bez wątpienia zarządzenie pokontrolne wpływa na prawa i obowiązki adresata zarządzenia pokontrolnego, szczególnie jeżeli zważyć, iż wykonanie obowiązku informacyjnego jest poparte odpowiedzialnością wykroczeniową. W zakresie obowiązku informacyjnego zarządzenie pokontrolne ma charakter władczy.
Na marginesie można dodać, że obowiązek informacyjny zostanie wypełniony nawet wówczas, gdy adresat zarządzenia z nim się nie zgadza i informuje, że nie zostało ono wykonane nawet w części.
Dodatkowo należy podnieść to, iż zarządzenie pokontrolne wskazuje na obowiązki wynikające z ustawy albo decyzji administracyjnej, jest założeniem idealnym. W praktyce można spotkać takie zarządzenia pokontrolne, które przypominają o obowiązkach, które wbrew stanowisku inspektora ochrony środowiska wcale nie ciążą na adresacie zarządzenia pokontrolnego (np. obowiązek obliczenia i uiszczenia opłat za składowanie odpadów przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą)[18].
Zarządzenie pokontrolne ma charakter aktu indywidualnego, na co wskazuje jego konstrukcja normatywna. Zgodnie z art. 12 ustęp 1 pkt 1 u.i.o.ś. środowiska adresatem zarządzenia pokontrolnego jest:
- kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej
albo
– kontrolowana osoba fizyczna.
Mając na uwadze powyżej poczynione ustalenia dotyczące charakteru prawnego zarządzenia pokontrolnego należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie NSA (a przywołany przez WSA w Łodzi)[19], że odnośnie do rozstrzygnięcia i uzasadnienia tego rodzaju aktów, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił.
Nie zmienia tej konstatacji fakt, że w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne”[20].
Kwestionowanie ustaleń kontroli
Wymóg, aby w motywach zarządzenia pokontrolnego organ powołał się na konkretnie poczynione w trakcie kontroli ustalenia faktyczne i odniósł je do przepisów obowiązującego prawa w oparciu, o które przypisano naruszenie, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki jego wydania wynika jeszcze z następujących trzech okoliczności.
Po pierwsze, oparcie zarządzenia na protokole kontroli, który może być „zakwestionowany” zastrzeżeniami lub uwagami (art. 11 ust. 2 u.o.i.ś.) albo stanowiskiem na piśmie (art. 11 ust. 3 u.o.i.ś.), które nie są jednak środkami zaskarżenia, a następnie skargą na to zarządzenie pokontrolne.
Po myśli art. 11 ust. 1 u.o.i.ś. z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.o.i.ś.) W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 11 ust. 3 u.o.i.s).
W praktyce nierzadko zdarza się, że kontrolowani podpisują protokół zgłaszając zastrzeżenia do niego lub nie podpisują protokołu zgłaszając swoje stanowisko. Uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego powinno zawierać odniesienie się do zastrzeżeń i uwag lub stanowiska kontrolowanego. Pozwoli to kontrolowanemu (kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej) na ocenę, czy rację ma inspektor czy też kontrolowany i podjęcie racjonalnej decyzji czy wykonywać zarządzenie pokontrolne lub ewentualnie kwestionować je w drodze skargi do sądu administracyjnego.
Jeżeli zaś protokół kontroli został podpisany „bez uwag” wówczas inspektor ochrony środowiska ma co do zasady łatwiejsze zadanie w części dotyczącej uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego, co wszakże nie zwalnia go ze względu na władczy charakter rozstrzygnięcia z obowiązku wyjaśnienia jego motywów z odwołaniem do stosownych ustaleń kontroli. Nie powinno to nastręczać również trudności technicznych ze względu na elektroniczny zapis projektów protokołów kontroli i możliwość przenoszenia stosownych elementów do uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego.
Relacja protokół – zarządzenie pokontrolne
Po drugie za koniecznością przeniesienia relewantnych ustaleń z protokołu kontroli do zarządzenia pokontrolnego przemawia również fakt, że bardzo często zakres przedmiotowy protokołu pokontrolnego i zarządzenia pokontrolnego nie pokrywają się, bo te drugie są węższe zakresowo. Tytułem przykładu można wskazać, że kontrola planowana będzie dotyczyła kompleksowej zgodności działalności danego podmiotu z prawem ochrony środowiska. W protokole kontroli mogą znaleźć się ustalenia dotyczące:
– zgodności pewnych obszarów działalności kontrolowanego z prawem,
– niezgodności z prawem, które kwalifikują się na wydanie zarządzenia, inne na wydanie zalecenia albo wydanie decyzji administracyjnej czy nawet wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
Z punktu widzenia koherentności protokołu pokontrolnego i zarządzenia pokontrolnego oraz przejrzystości tego drugiego zasadne jest więc, aby nie „odsyłać” do ustaleń kontroli, ale przenieść do zarządzenia pokontrolnego tylko te, które legły u podstaw wydania tego rodzaju aktu.
Zasada legalizmu i praworządności
Po trzecie wreszcie, nie ma wątpliwości, że w sytuacji wydania administracyjnej w oparciu o ustalenia kontroli, uzasadnienie decyzji administracyjnej będzie musiało zawierać wyjaśnienie stanu faktycznego jak i podstawy prawnej (art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.) Z racji tego, że zarządzenie pokontrolne jest aktem władczym podobnie jak decyzja (choć wyłączonym spod reżimu k.p.a.), to również do niego stosuje się zasadę legalności i praworządności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie (legalnie) i w granicach prawa (praworządnie). Zarządzenie pokontrolne, czyli władcza forma wypowiedzi organu, dla uznania go za akt prawidłowy i przekonujący, powinna zawierać uzasadnienie wyjaśniające stronie przypisane naruszenia i sposób ich ustalenia.
radca prawny, dr Bartosz Draniewicz
[1] Teza opracowana na podstawie uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 20.10.2020 r (II SA/Łd 299/20) – www.nsa.gov.pl
[2] T.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 824 – dalej w skrócie „u.i.o.ś.”.
[3] Nie mając dostępu do akt sprawy pomijam kwestię adresata zarządzenia pokontrolnego. Jak orzekł między innymi WSA w Łodzi w wyroku z 28.2.2020 r. (II SA/Łd 875/19): „Nałożenie obowiązków w ramach zarządzenia pokontrolnego Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska może odbywać się wyłącznie względem osoby fizycznej. Także z uwagi na rodzaj sankcji zawartej w art. 31a ust. 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, wykluczone jest skierowanie tego rodzaju zarządzenia do osoby prawnej”.
[4] T.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 0- dalej w skrócie „u.o.”.
[5] T.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej w skrócie „p.p.s.a.”.
[6] W. Radecki, Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska z komentarzem. Wrocław 2000, s. 48.
[7] T.j. z 2017 r., poz. 1121. Ustawa uchylona z dniem 1.1.2018 r. przez ustawę z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1478.
[8] W tym zakresie należy zgłosić wątpliwości, czy zarządzenie pokontrolne może nakładać obowiązek o takiej treści.
[9] Instrukcja przeprowadzania kontroli oraz podejmowania działań pokontrolnych przez służby inspekcji ochrony środowiska. Główny Inspektorat Ochrony Środowiska. Warszawa 2005, s. 47; źródło: www.bip.gios.gov.pl
[10] W. Radecki, Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska z komentarzem. op.cit., s. 48
[11] Instrukcja przeprowadzania kontroli oraz podejmowania działań pokontrolnych przez służby inspekcji ochrony środowiska, op. cit. s. 47.
[12] Zarządzenie pokontrolne WIOŚ w Warszawie z dnia 30.04.2008 r. (IN.es.4153/36/08), zarządzenie pokontrolne WIOŚ w Warszawie z dnia 20.02.2009 r. (IN.ab.411/15-130/1/09).
[13] Zagadnienie, czy bezpośrednio, czy też pośrednio poprzez konkretyzację w aktach administracyjnych wymaga odrębnych szerszych rozważań.
[14] J. Rotko, Prawo wodne. Komentarz (red. J.Rotko), Wrocław 2002, s. 401.
[15] J. Szachułowicz, Nowe prawo wodne z komentarzem. Warszawa 2003, wersja elektroniczna Lexisnexis – uwagi do art. 160.
[16] Tytułem przykładu postanowienie NSA z 2008-02-28, II OSK 216/08 (źródło: nsa.gov.pl).
[17] T.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556– dalej w skrócie Prawo ochrony środowiska.
[18] Por. wyrok WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19.03.2009 r. (sygn. akt IV SA/WA 1355/08), nieopublikowany.
[19] Zob. wyrok NSA z 30.7.2018 r. (II OSK 1706/18) – www.nsa.gov.pl
[20] wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12; zob. też wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09).