BLOG
Zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów a warunki zabudowy i zagospodarowania terenu
Do wniosku o wydanie zezwolenia na zbierania lub przetwarzanie odpadów nie zawsze wymagane jest dołączenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw[1] [dalej: „nowelizacja”], która weszła w życie z dniem 5 września 2018 roku został dodany w ustawie z dnia 14 grudnia 2014 roku o odpadach[2] [dalej: „ustawa o odpadach”] między innymi art. 42 ust. 3c w brzmieniu: „ Do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów oraz do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dołącza się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane”. W nowelizacji (art. 14 ust. 2 punkt 7) przewidziano też, że posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie nowelizacji uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, dostosowującą do nowych wymogów prawnych, przy czym do takiego wniosku należało załączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane. W praktyce powstało pytanie o sytuacje, w których „uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane”. Jedną z nich rozstrzygał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 października 2023 roku, sygn. akt II SA/Kr 1038/23. Sprawa dotyczyła wniosku dostosowującego składanego na podstawie art. 14 nowelizacji. Ze względu na zbieżność regulacji z art. 42 ust. 3c ustaw o odpadach stanowisko WSA jest relewantne także w odniesieniu do wniosków o wydanie „nowych” zezwoleń na zbieranie odpadów lub o wydanie zezwoleń na przetwarzanie odpadów.
Decyzją z dnia z 14 kwietnia 2022 r. Prezydenta miasta Krakowa odmówił zmiany swojej decyzji z dnia 26 kwietnia 2016 r. w zakresie warunków udzielonego zezwolenia w zakresie zbierania odpadów. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca nie przedłożył do wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu [dalej: „decyzja o warunkach zabudowy”] wymaganej na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 7 nowelizacji. Jednocześnie podkreślono, że w dacie wydawania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2016 r,. choć przepisy ustawy o odpadach nie nakładały wówczas obowiązku dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów decyzji o warunkach zabudowy, to jednak podmiot prowadzący taką działalność powinien taką decyzję posiadać zanim rozpoczął prowadzenie działalności, mając na uwadze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [dalej: „SKO”] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i uznało, że stanowisko tego organu w zakresie konieczności przedłożenia do wniosku decyzji o warunkach zabudowy jest prawidłowe. Opiera się ono nie tylko o wykładnię literalną przepisu art. 14 ust 2 pkt 7 ustawy nowelizującej – gdzie wyraźnie ustawodawca wskazuje na konieczność dołączenia takiej decyzji poza sytuacjami, gdy wydanie takiej decyzji nie jest wymagane, ale również o wykładnię celowościową i systemową tego przepisu.
WSA rozpoznając skargę uchylił decyzje obydwu organów. Sąd wskazał, że poza sporem w przedmiotowej sprawie jest potrzeba dostosowania już posiadanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz terminowe złożenie wniosku zgodnie z nowelizacją. Natomiast okolicznością sporną, w której wnioskodawca upatruje wadliwości skarżonej decyzji jest to, czy w świetle art. 14 ust. 2 pkt 7 nowelizacji legitymowanie się decyzją ustalającą warunki zabudowy jest wymagane w każdym przypadku, niejako automatycznie. WSA przychylił się do stanowiska wnioskodawcy, że tak nie jest. W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że w przed nowelizacją z 2018 r. uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów nie wymagało przedłożenia, jako warunku uzyskania zezwolenia, decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wprowadzony art. 14 ust. 2 pkt 7 nowelizacji przewiduje wymóg przedłożenia decyzji o warunkach w przypadku gdy dla terenu, którego wniosek dotyczy, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chyba że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane. Już z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że wnioskodawca takiego obowiązku mieć nie będzie, a to w sytuacji, gdy „uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagane.” Aby odpowiedzieć na pytanie kiedy uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagane sięgnąć należy do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[3] [dalej u.p.z.p].
Zgodnie z art. 59 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jako że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie (zob. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2601/19). Tymczasem w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wskazano zaledwie, że w analizowanej sprawie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu trwająca dłużej niż rok, polegająca na tym, że na działce skarżącego został utworzony punkt zbierania odpadów. Zbierane są tu głównie odpady w postaci złomu. Punkt ten zaczął funkcjonować po uzyskaniu zezwolenia na zbieranie odpadów, w 2016 r. Organ i instancji wskazał nadto, że wnioskodawca nie wykazał by na etapie uzyskania zezwolenia nie było zmieniane przeznaczenie obiektów budowlanych czy nieruchomości. W ocenie Sądu organ I instancji nie uczynił zadość obowiązkowi ustalenia stanu faktycznego zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego[4] [dalej k.p.a.] z uwagi na brak przeprowadzonej analizy stanu faktycznego pod kątem tego czy zagospodarowanie działki w związku z rozpoczęciem działalności w zakresie zbierania odpadów w 2016 r. zmieniło się w taki sposób, iżby była wymagana decyzja o warunkach zabudowy. WSA podkreślił, że obszar, w którym prowadzona jest działalność w zakresie zbierania odpadów to tereny częściowo o charakterze usługowym. Nie można zatem wykluczyć, że np. utwardzenie terenu istniało już w momencie rozpoczęcia działalności przez wnioskodawcę, a w rezultacie nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Wyjaśnienie tych okoliczności spoczywa na organach administracji, które nie sprostały tym obowiązkom, próbując przerzucić w tym zakresie ciężar wyjaśnienia sprawy na wnioskodawcę – co już tylko z tej przyczyny skutkuje uchyleniem decyzji zarówno I, jak i II instancji. Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek złożony na podstawie art. 14 ustawy zmieniającej jest zbadanie, czy z wniosku wynika, że dojdzie do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie organy nie dokonując takich ustaleń, lecz przyjmując a priori, że decyzja jest wymagana naruszyły w ocenie Sądu art. 14 ust. 2 pkt 7 ustawy zmieniającej w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto w ocenie Sądu wymóg przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dotyczy jedynie takich sytuacji, gdy dotychczasowe zagospodarowanie terenu w związku ze złożeniem wniosku ulega zmianie. Nie można w ocenie Sądu wymagać przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do zmian zagospodarowania terenu, które dokonały się w związku z pierwotnym zezwoleniem podmiotu na zbieranie odpadów. Po pierwsze, przed nowelizacją nie było wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Po drugie, przepisy prawa przewidują wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do przyszłych (planowanych) zmian zagospodarowania terenu, zaś przypadki, w których jest to wymagane w odniesieniu do inwestycji zrealizowanych (zmian dokonanych) są ściśle w przepisach określone (np. w związku z procedurą legalizacyjna) i mają charakter wyjątkowy, zaś wyjątków nie można interpretować rozszerzająco. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 marca 2021 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia „istniejący punkt zbierania odpadów na działkach …”. Decyzja ta dotyczyła właśnie przedmiotowego punktu zbierania odpadów i wskazuje ona słusznie na kierunek rozumowania, zgodnie z którym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie dla inwestycji niezrealizowanych. Po trzecie w u.p.z.p. w art. 59 ust. 3 przewidziano, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie również w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 333/21). W tym stanie rzeczy odmowa zmiany pozwolenia z tego tylko powodu, że nie przedłożono decyzji o warunkach zabudowy jest co najmniej przedwczesna, o ile w ogóle niezasadna. Skoro zmiana warunków zbierania odpadów ogranicza się właściwie do ograniczenia rodzajowego zbieranych odpadów – co wynika wprost z wniosku o zmianę zezwolenia bez planowanych zmian polegających na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, lub zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – brak jest wymogu uzyskania i posiadania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej tych zmian.
To stanowisko WSA w Krakowie, szeroko uargumentowane na gruncie art. 14 ust. 2 pkt 7 nowelizacji jest również aktualne w odniesieniu do wniosków o wydanie nowych zezwoleń na zbieranie odpadów lub do wniosków o wydanie zezwoleń na przetwarzanie odpadów na gruncie art. 42 ust. 3c ustawy o odpadach.
radca prawny, dr Bartosz Draniewicz
[1] Dz.U., poz. 1592.
[2] T.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587.
[3] T.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130.
[4] Tj. Dz.U. z 2025 r., poz. 1961.