BLOG
Ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego
NSA w wyroku z 4 lutego 2025 roku (III OSK 5125/21) orzekł, że „Ustawodawca wprowadzając art. 545 ust. 7 oraz art. 414 ust. 6 Prawa wodnego[1] nie miał na celu uregulowania jedynie teoretycznej możliwości przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego. Z art. 545 ust. 7 Prawa wodnego wynika, że ustawodawca co do zasady nie wprowadził obowiązku uzyskiwania nowych pozwoleń wodnoprawnych w miejsce pozwoleń wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych. Wprowadzając art. 545 ust. 7 Prawa wodnego ustawodawcza miał świadomość, że pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. jest obecnie prawną formą zgody wodnoprawnej”[2].
Art. 545 ust. 7 Prawa wodnego z 2017 r. stanowi, że pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów uchylanej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne[3] zachowują moc. Z kolei po myśli art. 414 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. W praktyce powstało zagadnienie przesłanek uwzględnienia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, pojęcia aktualności operatu oraz zakresu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie w sytuacji, w której o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania wystąpiono w odniesieniu do pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. Organy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Wody Polskie) stoją na stanowisku, że w przypadku, gdy operat – sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy – jest niekompletny w świetle przepisów obecnie obowiązujących, nawet jeśli zawarte w nim treści dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe konieczne jest sporządzenie nowego operatu wodnoprawnego i złożenie wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Analogiczne postępowanie jest wymagane w przypadku, gdy dane zawarte w operacie stracą aktualność – nawet jeśli dokument ten spełnia wymagania określone w art. 409 ustawy Prawo wodne, który to przepis wskazuje na zawartość części opisowej operatu wodnoprawnego.
Sądy administracyjne zajmują odmienne stanowisko niż Wody Polskie w odniesieniu do pierwszej grupy sytuacji. Uznają mianowicie, że należy dokonać rozróżnienia między zmianą warunków świadczenia usługi wodnoprawnej, takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a zmianą przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. Z żadnego z przepisów mających zastosowanie w sprawie o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 414 ust. 2 Prawo wodne z 2017 roku nie wynika, że to strona składając wniosek musi wykazać okoliczności, których „stary operat” nie obejmował, a które są wymagane w odniesieniu do tego opracowania według przepisów aktualnie obowiązującej ustawy. Przykładem takie stanowiska jest również wyrok NSA z dnia 4 lutego 2025 roku, III OSK 5125/21.
Stan faktyczny
Dyrektor RZGW w Warszawie decyzją z dnia 8 kwietnia 2010 r., nr 197/D/NN/10, udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, polegające na odprowadzeniu wód opadowych z wiaduktu drogowego.
Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2019 r. Spółka wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w Ciechanowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej „Dyrektor Zarządu Zlewni”) o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania niniejszego pozwolenia wodnoprawnego. Do wniosku załączyła m.in. operat wodnoprawny, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym zachowały aktualność. Dyrektor Zarządu Zlewni, decyzją z dnia 24 lutego 2020 r., odmówił ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Dyrektora Zlewni, zgodnie z art. 414 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. uzupełnieniu podlega jedynie niekompletny wniosek o przedłużenie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Ustawodawca nie przewidział natomiast możliwości uzupełniania lub prostowania przedłożonego operatu wodnoprawnego, który winien spełniać rozszerzone w stosunku do art. 132 ustawy Prawo wodne z 2001 r. wymagania. W konsekwencji Dyrektor Zarządu Zlewni odmówił ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Warszawie [dalej: dyrektor RZGW], po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia 8 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy wspomnianą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia 24 lutego 2020 r.
Stanowisko WSA
WSA w Warszawie na skutek skargi Spółki uchylił decyzję Dyrektora RZGW. Sąd ten wskazał, że co do zasady art. 414 ust. 2 i następne Prawa wodnego z 2017 r. pozwala na przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego, wydanego na podstawie przepisów poprzednio obowiązującego Prawa wodnego z 2001 r. Nie można się bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że powołane przepisy mają zastosowanie wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych wydanych już na podstawie ustawy z 2017 r., a jedynie w wyjątkowych wypadkach, gdy zawartość operatu wodnoprawnego spełnia wszystkie wymagania obecnie obowiązujących przepisów, przedłużenie staje się możliwe odnośnie pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r.
Stanowisko NSA
NSA oddalając skargę kasacyjną dyrektora RZGW wyjaśnił, że przepisy obecnie obowiązującego Prawa wodnego zastąpiły przepisy Prawa wodnego z 2001 r. Jak wynika z uzasadnienia do projektu Prawa wodnego, zasadniczą przyczyną uchwalenia nowej ustawy było zapewnienie osiągnięcia celu dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej[4]), jakim jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych. W związku z tym konieczne było ukształtowanie rozwiązań prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewniają trwały i zrównoważony społeczno-gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem potrzeb gospodarczego wykorzystania wód oraz zapewnieniem dostępności zasobów wodnych o odpowiedniej jakości i we właściwej ilości[5]. Ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy wyraźnie określił cel uchwalenia nowego aktu prawnego. Celem całościowym przyszłym traktowanym jako pożądany stan rzeczy do osiągnięcia w Prawie wodnym jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami, spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami. Środkami do realizacji tak zakreślonego celu całościowego są instrumenty realizacji jego realizacji obejmujące rozwiązania prawne, organizacyjne, finansowe i techniczne. Jednym z nowych rozwiązań prawnych jest uregulowany w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Zestawienie art. 545 ust. 7 Prawa wodnego z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, przy uwzględnieniu, że pozwolenia wodnoprawne w poprzednim reżimie prawnym wydawane były nawet na okresy 20-letnie – prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było zastosowanie trybu przedłużenia obowiązywania pozwoleń na kolejne okresy także w stosunku do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie Prawa wodnego z 2001 r.
NSA nie zgodził się z Wodami Polskimi, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Argumentem powołanym przez organ przemawiającym za odmową ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego była nieaktualność informacji zawartych w operacie wodnoprawnym i brak niektórych obecnie wymaganych informacji. Zgodnie z art. 414 ust. 3 Prawa wodnego, do wniosku, o którym stanowi art. 414 ust. 2 tej ustawy, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy dokonać rozróżnienia między zmianą warunków świadczenia usługi wodnoprawnej, takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a zmianą przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. NSA podzielił stanowisko WSA w Warszawie, że w art. 545 ust. 7 Prawa wodnego z 2017r., ustawodawca wprowadził ogólną zasadę dotyczącą obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r., zgodnie z którą pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów tej poprzednio obowiązującej ustawy zachowują moc. Norma z art. 545 Prawa wodnego z 2017 r. jest normą o charakterze intertemporalnym. Celem tej normy jest ochrona praw nabytych wynikających z pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. Ponadto, art. 414 ust. 6 Prawa wodnego z 2017 r. stanowi o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, a nie o jego formie niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów. Organy obu instancji nie stwierdziły jednoznacznie braku aktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, a skarżący podnosi, że informacje te nie uległy zmianie. W związku z tym decyzję dyrektora RZGW należało uchylić.
radca prawny, dr Bartosz Draniewicz
[1] Ustawa z dnia 20 lipca 2017 roku, Prawo wodne, t.j. Dz.U. z 2024, poz. 1087, dalej: Prawo wodne z 2017 r.
[2] Teza opracowana na podstawie uzasadnienia wyroku NSA z 4 lutego 2025 roku, III OSK 5125/25.
[3] T.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121, dalej: Prawo wodne z 2001 r.
[4] Dz. U.UE.L.2000.327.1 z 22 grudnia 2000 r..
[5] Uzasadnienie projektu ustawy dostępne na stronie: http://www.sejm.gov.pl.