Opinia wójta, burmistrza, prezydenta w przedmiocie zbierania lub przetwarzania odpadów

   Sama okoliczność zaliczenia planowanego przedsięwzięcia do działalności z zakresu gospodarowania odpadami nie oznacza a priori niedopuszczalności jego realizacji na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej, gdyż prowadziłoby to do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Pogląd powyższy nie może być jednak traktowany jako automatycznie przesądzający zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego każdego przedsięwzięcia związanego z gospodarowaniem odpadami, na każdym terenie oznaczonym w planie symbolem „P” lub przeznaczonym na działalność gospodarczą, przemysłową czy produkcyjną, bez szczegółowej analizy wszystkich przepisów analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście obowiązujących powszechnie przepisów prawa.

   Sprawę takiego zagadnienia rozstrzygał NSA w wyroku z 12 grudnia 2025 roku (III 1840/24). Stan faktyczny był następujący. Wójt negatywnie zaopiniował wniosek o wydanie zezwolenia na zbierania odpadów. Organ ten wskazał, że działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami nie mieści się w kategorii przeznaczenia terenu ustalonej adekwatnym planem miejscowym dla miejsca planowanej działalności. Dla przedmiotowego terenu oznaczonego symbolem P/U jako przeznaczenie podstawowe przewidziano: obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz zabudowa usługowa; jako przeznaczenie uzupełniające: urządzenia sportowo – rekreacyjne. SKO utrzymało w mocy postanowienie Wójta, podzielając jego argumentację, a także dodając, że gmina wskazała obszary na działalność związaną z gospodarowaniem odpadami (symbol K), choć jako przeznaczenie uzupełniające.

   WSA we Wrocławiu uchylił postanowienie SKO wyrokiem z 4 kwietnia 2024 roku (II SA/Wr 88/24), uznając, że organ ten nie dokonał wystarczającej analizy postanowień m.p.z.p. Kolegium wprawdzie zawarło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia fragment stanowiący odniesienie do zarzutów odwołania, ale uczyniło to w sposób ogólny, bez rozważenia kluczowego zarzutu kwestionującego prawidłowość wydania postanowienia z negatywną opinią. Organ ten w zasadzie powtórzył argumentację Wójta. Nie odniósł się zaś do zarzutu, że co prawda gmina wskazała inny obszar (oznaczony symbolem K), na którym dopuszczalna jest działalność związana z gospodarowaniem odpadami jak uzupełniająca, ale jest to teren kanalizacji oraz, że są to lokalizacje aktualnie zajmowane przez oczyszczalnię ścieków, a tym samym – uwzględniając, że ma ono uzupełniające tylko przeznaczenie – na tym terenie nie ma żadnej możliwości prowadzenia innej działalności (bez połączenia z działalnością podstawową).

   NSA ww. wyrokiem z 12 grudnia 2025 roku oddalił skargę kasacyjną SKO. Sąd ten wyjaśnił, że art. 41 ust. 6a u.o. stanowi, że organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Przedmiotem sprawy nie jest zatem zezwolenie na przetwarzanie odpadów, ale stanowisko organu współdziałającego (opinia), zajęte w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: „k.p.a.”). Opinia wydana na podstawie art. 41 ust. 6a u.o. i art. 106 § 1 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jej treść może zaważyć na rozstrzygnięciu, ale nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Argumentacja wskazana w opinii powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję oraz takiej samej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na postanowienie zawierające opinię. Ustawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie art. 41 ust. 6a u.o.. W konsekwencji zakres opinii nie ogranicza się do przedstawienia przez organ opiniujący jedynie argumentacji dotyczącej zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że zakres tej opinii nie jest niczym ograniczony. Z jednej strony ogranicza, go bowiem przedmiot postępowania, albowiem opinia może odnosić się tylko i wyłącznie do tego co ma być przedmiotem rozstrzygnięcia organu głównego. Z drugiej zaś strony opinia ta nie może wykraczać poza zadania należące do kompetencji gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej jako: „u.s.g.”), do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Dalej, w myśl art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przy czym z uwagi na użycie kwantyfikatora „w szczególności” katalog zadań wymienione w art. 7 ust. 1 u.s.g. ma charakter otwarty. Jako jedno z przykładowych zadań własnych ustawodawca wskazał sprawy dotyczące ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Nie ulega wątpliwości, że gospodarowanie odpadami związane jest z ochroną środowiska i ochroną przyrody oraz może dotyczyć także gospodarki wodnej. Wskazanie więc przez organ opiniujący, że negatywna opinia w sprawie wniosku o zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oparta jest na ustaleniach wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą bez pogłębionej analizy w uzasadnieniu organu, jest niewystarczające. Tym bardziej ma to znaczenie w niniejszej analizowanej sprawie skoro w myśl art. 46 ust. 1 punkt 3 u.o. właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.

   Prawidłowe odniesienie się do zarzutów zażalenia wymagało przedstawienia kompleksowej wykładni planu uwzględniającej nie tylko wyrywkowo przywołane uregulowania szczegółowe dotyczące terenów o różnych funkcjach (P/U[…] i K[…]), ale obejmującej także analizę znajdujących zastosowanie do wszystkich terenów postanowień ogólnych planu. Organ powinien także rozważyć co lokalny prawodawca rozumie pod podjęciem obiekty produkcyjne, składy, magazyny, a następnie, czy przedsięwzięcie planowane przez skarżącą wpisuje się w tak określoną działalność oraz czy istnieją postanowienia planu wprowadzające ograniczenia w zakresie rodzajów dopuszczalnej formy prowadzenia działalności gospodarczej dla przedmiotowego terenu.

radca prawny, dr Bartosz Draniewicz