Przedawnienie wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych w ustawie o odpadach

   Dział X ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach[1]  (dalej: u.o.)jest zatytułowany „Przepisy karne i administracyjne kary pieniężne” i obejmuje artykuły od 171 do 202. Rozdział 2 tego działu jest poświęcony administracyjnym karom pieniężnym. Art. 202 u.o. stanowi, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. W u.o. brak jest wyrażonej wprost regulacji odnoszącej się do kwestii przedawnienia wymierzania administracyjnych kar pieniężnych.

   Przepis art. 202 u.o. używa ogólnego sformułowania: „w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych” bez żadnego, dodatkowego kwalifikatora zawężającego zakres stosowania tego przepisu.  Prima facie  do kar pieniężnych znajduje więc zastosowanie instytucja przedawnienia do wydania decyzji administracyjnej uregulowana w art. 68 ustawy z dnia dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa[2] (dalej: Ordynacja podatkowa lub o.p.). Zgodnie z art. 68 o.p.  zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 1). Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 2).

   W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że do przedawnienia wymierzania administracyjnych kar pieniężnych na gruncie ustawy o o odpadach stosuje się przepisy o.p. Uznawano wszakże, że  w przypadku administracyjnej tego rodzaju administracyjnych kar pieniężnych, w dacie przeprowadzenia kontroli, jak również w dacie jej zakończenia i podpisania protokołu kontroli, z której wynika ma wynikać naruszenie, nie zachodzi jeszcze nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Ten nieskonkretyzowany obowiązek aktualizuje się co najwyżej w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i od tej daty należy liczyć termin przedawnienia wymierzenia zobowiązania w postaci administracyjnej kary pieniężnej (tak np. NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2022 roku, III OSK 6155/21.

   W najnowszym orzecznictwie NSA kształtuje się nowa koncepcja dotycząca przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych na gruncie ustawy o odpadach. Przykładem może być wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2025 roku, III OSK 2057/24. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego do przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie stosuje się przepisu art. 189g k.p.a., lecz przepisy Ordynacji podatkowej, tj. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 o.p.

   Zdaniem NSA odniesienie się do tego zagadnienia wymaga analizy regulacji: ustawy o odpadach, k.p.a. i o.p. Według art. 202 ustawy o odpadach, w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Przepis art. 68 § 1 o.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Z kolei według powołanego w zarzutach przepisu art. 21 § 1 pkt 1 o.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Powołany natomiast w art. 68 § 1 o.p. przepis art. 21 § 1 pkt 2 o.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.

   Przełożenie powołanych przepisów o.p. na grunt administracyjnej kary pieniężnej, wymierzanej na podstawie przepisów ustawy o odpadach, w tym art. 194 ust. 4, jest zabiegiem niemożliwym do racjonalnego przeprowadzenia. Nie można bowiem w przypadku tego rodzaju kary ustalić istnienia jakiegokolwiek obowiązku, do którego odwołuje się przepis art. 68 § 1 o.p. Obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu ustawowego. Podkreślenia wymaga, iż decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest ona decyzją całkowicie inną, aniżeli decyzja wydana na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 o.p. Do momentu wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną na stronie w ogóle nie ciąży żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny, ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury administracyjnej kary pieniężnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą obowiązek uiszczenia kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Kara pieniężna musi być nałożona (wymierzona) przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 189b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Kara wymierzana na podstawie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach jest niewątpliwie administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., co przesądza o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną norm z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 o.p.

   Przepis art. 189a § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

   Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw[3]. Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa – Administracyjne kary pieniężne, w tym wspomniany przepis art. 189a. Z uzasadnienia projektu ww. ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych[4]. Miały one w konsekwencji stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. Podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 k.p.a. Ustalenia bowiem wymaga, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej. Na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany[5] (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196). Przepisem regulującym przedawnienie nakładania administracyjnych kar pieniężnych w dziale IVa k.p.a. jest art. 189g, który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.

   Odnosząc się do zawartego w art. 202 ustawy o odpadach odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p., przypomnieć należy, że w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że przez „odpowiednie stosowanie” określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jak i stosowanie ich z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być „odpowiednio” zastosowana. Odpowiednie stosowanie nie przesądza o bezpośrednim lub o automatycznym stosowaniu określonej regulacji. Jest to uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy (określane czasem jako regulacja główna) odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić „odpowiednio stosowane” przepisy (por. wyroki NSA z dnia: 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1640/13 i 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2259/11). Jak już wyżej wskazano, powołane w skardze kasacyjnej przepisy o.p. dotyczące przedawnienia nie znajdują zastosowania w tej sprawie, z uwagi na nieadekwatność regulacji zawartej w o.p. w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych. W świetle regulacji ustawy o odpadach, która to ustawa nie zawiera własnych unormowań w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, a jedynie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III o.p., przyjąć należało, że regulacja ustawy o odpadach w zakresie kary, o której mowa w art. 194 ust. 4, nie zawiera unormowań dotyczących przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a zatem z mocy art. 189a § 2 k.p.a. w sprawie ma zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a. Jednocześnie zauważyć należy, że niestosowanie w odniesieniu do przedmiotowej kary przepisów o.p. o przedawnieniu nie stanowi naruszenia zakazu wykładni per non est w odniesieniu do przepisu art. 202 ustawy o odpadach, który, jak już wspomniano, odsyła do działu III o.p. Niestosowanie do ocenianej konstrukcji administracyjnej kary pieniężnej przepisów o.p. o przedawnieniu nie oznacza zakazu odpowiedniego stosowania do tej kary innych instytucji prawa, przewidzianych w tym dziale o.p.

radca prawny, dr Bartosz Draniewicz

[1] Tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587.

[2] Tj. Dz.U. z 2025 r., poz. 111.

[3] Dz. U. z 2017 r. poz. 935.

[4] Por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72.

[5] Por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196.