BLOG
Niedopuszczalność unieważnienia DPR, DPO, EDPR, EDPO wystawionych za okres sprzed 1 stycznia 2018 roku
NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2025 roku, sygn. akt III OSK 974/24 uznał, że wprowadzony z dniem 1 stycznia 2018 r. przepis art. 53 ust. 4a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (stanowiący podstawę unieważnienia DPR, DPO, EDPR, EDPO) nie może znaleźć zastosowania do dokumentów wystawionych przed tą datą.
Od 1 stycznia 2018 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw[1] (dalej w skrócie nowelizacja) marszałkowie województw uzyskali kompetencję do unieważniania w drodze decyzji administracyjnej dokumentów DPO, DPR, EDPO lub EDPR, wobec których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym. Konsekwencją unieważnienia tych dokumentów jest obowiązek skorygowania sprawozdań o odpadach opakowaniowych przez odbiorców tych dokumentów, co może wiązać się z wymogiem uiszczenia opłaty produktowej. Mówiąc innymi słowami, wadliwa praktyka wystawiania dokumentów przez „recyklerów” uderza w ich kontrahentów (wprowadzających produkty w opakowania, organizacje odzysku opakowań i organizacje samorządu), którzy są zobowiązani do osiągnięcia odpowiednich poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych. W tym miejscu należy wskazać, że z dniem 1 styczna 2022 roku wprowadzono do ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o opakowaniach i odpadach opakowaniowych[2] [dalej: „ustawa opakowaniowa”] kolejne zmiany, na mocy których przedsiębiorcy będą realizować, zgodnie z dyrektywą 2018/852[3], jedynie poziomy recyklingu odpadów opakowaniowych. Zniesienie obowiązku uzyskiwania poziomu odzysku innego niż recykling ma na celu zachowanie surowców zawartych w odpadach, ponieważ proces odzysku inny niż recykling odpadów opakowaniowych zazwyczaj realizowany jest przez ich spalenie z odzyskiem energii. Recykling zapewnia natomiast pozyskanie surowców wtórnych zawartych w odpadach. W efekcie z ustawy opakowaniowej zostały wykreślone przepisy dotyczące obowiązku uzyskiwania poziomów innego niż recykling procesu odzysku i związanych z realizacją tego obowiązku dokumentów DPO i EDPO, które potwierdzają wykonanie odzysku i wywiezienie odpadów z kraju w celu poddania ich odzyskowi. Jednocześnie w perspektywie do 2030 r. określone zostały w zmienianym załączniku nr 1 podwyższone poziomy recyklingu odpadów opakowaniowych. W związku ze zmianami obowiązującymi od 1 stycznia 2022 roku za okres od tego dnia wystawiana są jedynie DPR i EDPR.
W praktyce powstało pytanie czy dokumenty, które dotyczą okresu sprzed 1 stycznia 2018 roku, a więc wejściem w życie nowelizacji mogą być również unieważnione. Takie stanowisko zajmują Marszałkowie Województw oraz Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Sądy administracyjne są przeciwnego zdania, czego przykładem jest wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2025 roku, III OSK 974/24. Stan faktyczny sprawy był następujący. Marszałek Województwa Wielkopolskiego [dalej: „Marszałek”] przeprowadził kontrolę działalności prowadzonej przez Spółkę w zakresie realizacji obowiązków podmiotu prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych w latach 2015-2016. Następnie decyzją z 19 maja 2022 r. Marszałek unieważnił dokumenty potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych (DPR) za 2016 r. oraz dokumenty potwierdzające inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych (DPO) za 2016 r., wystawione przez Spółkę. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano na art. 53 ust. 4a ustawy opakowaniowej. Na skutek odwołania Spółki decyzją z 25 kwietnia 2023 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1511/23 unieważnił decyzję GIOŚ, jak i poprzedzającą ją decyzję Marszałka.
NSA oddalił skargę kasacyjną GIOŚ. Sąd ten w uzasadnieniu wyroku z 8 kwietnia 2025 roku III OSK 974/24, podzielając argumentację WSA w Warszawie wskazał, że w ustawie zmieniającej z 2017 r. ustawodawca wprowadził przepis przejściowy regulujący kwestię stosowania przepisów prawa materialnego do postępowań już wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Stosownie do treści art. 11 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem postępowań dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, do których stosuje się art. 189c ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.). Zamiarem ustawodawcy było zatem stosowanie dotychczasowych przepisów ustawy do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie zmiany jej przepisów, skoro nawet do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej przewidział stosowanie przepisów dotychczasowych. Mając na uwadze, że ustawa zmieniająca weszła w życie 1 stycznia 2018 r., to najpóźniejszym okresem, w którym mógł ukształtować się stan faktyczny według dotychczasowego stanu prawnego mógł być 2017 r. Taka wykładnia art, 53 ust. 4a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oparta na uznaniu, że ramy stanu faktycznego i prawnego, zostały zamknięte w dawnym porządku prawnym jest przy tym zgodna z wywodzącymi się z art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą lex retro non agit. W kontrolowanej sprawie naruszenie zakazu retroakcji nie znajduje konstytucyjnego usprawiedliwienia, a proponowany środek nie spełnia warunku niezbędności. Skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale też utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, zainicjowane postępowanie administracyjne należało umorzyć.
radca prawny, dr Bartosz Draniewicz
[1] Dz. poz. 2056.
[2] T.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 927.
[3] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/852 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, Dz.Urz. L 150, 14.6.2018, ss. 141–154.