BLOG
Uciążliwości odorowe jako przesłanka odmownej decyzji środowiskowej
W judykatach sądów administracyjnych została wypracowana linia orzecznicza, zgodnie z którą stwierdzenie nadmiernego wpływu uciążliwości zapachowych na warunki życia ludzi, ocenianego przez pryzmat fundamentalnych dla prawa ochrony środowiska zasad prewencji oraz przezorności (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska[1]. oraz art. 191 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), może uzasadniać odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia[2].
Realizacja przedsięwzięć uciążliwych dla zdrowie ludzi np. z powodu hałasu czy też odorów budzi wiele emocji i oporu ze strony społeczeństwa. Znacząca część tego rodzaju inwestycji wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zwieńczonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Tego rodzaju decyzja nie jest decyzją uznaniową. Wiążą się z nią bardzo istotne konsekwencje prawne. Stanowi ona bowiem swoisty prejudykat dla kolejnych decyzji administracyjnych stanowiących podstawę do realizacji a następnie eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ właściwy do wydania tej decyzji jest zobligowany wydać tę decyzję, o ile inwestor spełni wymagania określone przepisami prawa. Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, muszą zaś wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Bezpośrednie przesłanki odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazywane są w ustawie z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[3] (dalej ustawa środowiskowa). Dotyczą one:
1) niezgodności lokalizacji inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej);
2) braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, gdy organ skorzysta z możliwości wskazanej w art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej;
3) wykazania negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym brak spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej);
4) wykazania, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych związanych z ochroną wód (art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej).
Nadto należy dodać, że również nieuzupełnienie braków raportu o oddziaływaniu na środowisko (w tych sprawach, w których jest sporządzany) może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danego przedsięwzięcia. W konsekwencji organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego[4] (dalej: „k.p.a.”) jego wartość dowodową. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. W szczególności organ powinien ustalić, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych oraz społecznych. Ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji tylko wtedy, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości (por.: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1858/13). Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że wymagania formalne raportu są precyzyjnie określone w art. 66 ustawy środowiskowej. Raport niespełniający tych wymagań ustawowych nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., II OSK 1848/10, Lex nr 787129).
Zarówno w orzecznictwie sądowo administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1502/06, wyrok WSA we Wrocławiu z 1 lutego 2017 r., II SA/Wr 755/17), jak i w literaturze przyjmuje się, że tak organ wydający decyzję środowiskową jak i organ uzgadniający mogą zwracać się do wnioskodawcy o uzupełnienie treści raportu, a w razie nie zastosowania się do wezwania organ odmówi uzgodnienia (wydania) decyzji środowiskowej[5].
Nie można również wykluczyć wyartykułowania okoliczności umożliwiających wydanie decyzji negatywnej dla inwestora w przepisach szczególnych, a więc wynikających z innych aktów prawnych niż ustawa środowiskowa. Taką inną okolicznością są uciążliwości zapachowe, które mogą mieć negatywny wpływ na zdrowie i warunki życia ludzi.
WSA w Krakowie w wyroku z 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 28/21 wskazał, że brak rozporządzenia określającego wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza, do którego wydania delegacja znajduje się w art. 222 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska „nie zwalnia organów administracji od podejmowania działań w ramach dostępnych im środków prawnych, by te niepożądane skutki ograniczać lub przynajmniej wywierać presję na emitentów substancji odorowych, by przy pomocy dostępnych środków technicznych niepożądane skutki prowadzonej przez nich działalności redukować”. Wobec braku określonych prawnie wartości odniesienia dotyczących zapachów, za niedopuszczalne należałoby uznawać uciążliwości zapachowe o takim nasileniu, które z wysokim prawdopodobieństwem, wynikającym z podobieństwa wyników pomiarów, odczuwalności i powtarzalności, negatywnie wpływają na zdrowie ludzi (i środowisko). Odniesieniem do takiej oceny mogą być konkluzje BAT (obowiązujące bezpośrednio w krajach członkowskich UE) dotyczące kwestii uciążliwości zapachowych, w ramach których określone są wymagania dotyczące organizacji procesów, czy też nakładane są obowiązki stosowania wskazanych urządzeń oraz środków służących ograniczaniu uciążliwości zapachowych . Ponadto przydatne mogą być dobre praktyki zawarte w „Kodeksie Przeciwdziałania Uciążliwości Zapachowej” sporządzonym przez Departament Ochrony Powietrza i Klimatu w ówczesnym Ministerstwie Środowiska (dokument z 5.92016 r.) w ramach prac legislacyjnych dotyczących tej kwestii.
radca prawny, dr Bartosz Draniewicz
[1] T.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 54.
[2] por. np. wyroki NSA z 25 maja 2020 r., II OSK 2874/19, z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16, z 12 lutego 2018 r., II OSK 1157/17, oraz wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2020 r., IV SA/Wa 2720/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.10.2020 r., IV SA/Wa 895/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.3.2021 r., IV SA/Wa 2012/20, wyrok z 7 kwietnia 2022 r., IV SA/Wa 1876/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2023 r., II SA/Bd 1145/22, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 maja 2023 r., II SA/Sz 685/22, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16.7.2024 r., II SA/Łd 296/24, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 października 2024 r., II SA/Gl 570/24.
[3] Tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112.
[4] Tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 572.
[5] G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 208.