Budowa współspalarni odpadów na terenie przeznaczonym pod obiekty produkcyjne

   Spalarnia stanowi zakład, którego głównym celem jest termiczne przekształcanie odpadów, natomiast współspalarnia jest przede wszystkim nastawiona na produkcję energii elektrycznej lub produktów w celu odzyskania zawartej w nich energii. W związku z tym nie można wykluczyć (po kompleksowej analizie postanowień planu miejscowego), że inwestycja polegająca na budowie współspalarni odpadów będzie możliwa na terenie przeznaczonym pod obiekty produkcyjne.

  Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.) właściwy organ wydaje bowiem decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. np. wyroki NSA: z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 2460/16). Odpowiedź na to pytanie warunkuje ustalenie, czy dla planowanej inwestycji możliwe jest wydanie decyzji uzgadniającej środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zasadą jest bowiem wydawanie decyzji o środowiskowych uregulowaniach przedsięwzięcia, a ich odmowa może nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach, co również prowadzi do dokonywania wykładni zapisów planu (o ile jest ona konieczna), na korzyść inwestora. Stwierdzenie sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. Dopiero jednoznaczne stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07). Podkreślić należy, że w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań powinnością organu jest ustalenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia lub jej braku z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynie całościowa i kompleksowa analiza treści planu, umożliwi wiarygodne formułowanie wniosków co do zgodności lub nie, planowanego zamierzenia z planem miejscowym.

   Taki sposób rozumienia kompleksowego badania zgodności planowanego przedsięwzięcia z m.p.z.p. zaprezentował NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2026 r., III OSK 1733/25, na gruncie następującej sprawy. Spółka wniosła do Wójta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą „Rozwój gospodarki o obiegu zamkniętym poprzez budowę centrum zielonej energii, recyklingu i OZE. Przedsięwzięcie dotyczy budowy zakładu przetwarzania odpadów oraz produkcji energii. W ramach projektu przewidziano instalację termicznego przekształcania odpadów o przepustowości 129870 Mg/rok (390 Mg/dobę), w której będzie produkowana energia cieplna i elektryczna o mocy do 49,9 MW, a także instalacja mechanicznego przetwarzania odpadów o przepustowości 100 000 Mg/rok (302 Mg/dobę), w której przygotowywane będzie paliwo alternatywne do produkcji energii, tzw. preRDF. Dodatkowo przewidziano instalację fotowoltaiczną o mocy do 50 kW oraz infrastrukturę towarzyszącą (zbiorniki na paliwo, silosy, magazyny, drogi, place, obiekty socjalno-biurowe, techniczne, magazynowe, infrastruktura ppoż., teletechniczna, elektryczna oraz niezbędne instalacje i sieci).

    Wójt odmówił uzgodnienia warunków środowiskowych dla tej inwestycji uznając, że jest ona sprzeczna z m.p.z.p.. Mianowicie przewiduje on dla obszaru inwestycyjnego, który oznaczony jest symbolem „P” lokalizację: a) obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz innych obiektów i urządzeń związanych z funkcją terenu, b) instalacji do przetwarzania odpadów – spalarni odpadów, c) elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej, d) budynków socjalnych, biurowych i administracyjnych, e) budynków garażowo-gospodarczych, f) zbiorników naziemnych i podziemnych, g) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, h) dojść, dojazdów, parkingów i placów (§ 9 m.p.z.p.). Zdaniem Wójta a tym terenie mogłaby powstać spalarnia, a planowane przedsięwzięcie jest współspalarnią, co nie jest przewidziane przez m.p.z.p. Stanowisko to zostało podtrzymane przez SKO.

   Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2025 roku, sygn. akt II SA/Po 454/24, uchylił decyzję SKO, jak i decyzję Wójta. Zdaniem WSA , m.p.z.p. nie został skonstruowany w sposób, który dopuszcza jedynie przedsięwzięcie polegające na budowie spalarni odpadów. Jednocześnie nie wprowadzono również do m.p.z.p. regulacji, które wykluczyłyby jednoznacznie możliwość lokalizacji przedsięwzięć będących takimi instalacjami do przetwarzania odpadów, których wiodąca rolą jest przed wszystkim produkcja energii elektrycznej lub produktów w celu odzyskania zawartej w nich energii, czym charakteryzuje się współspalarnia odpadów. Organy nie przedstawiły również argumentów, które wykluczałby możliwość uznania współspalarni odpadów za obiekt przemysłowy zbliżony do biogazowni rolniczej, która jest uznana za przedsięwzięcie dopuszczalne w świetle m.p.z.p. w prowadzonym postępowaniu przed organami administracji.

   NSA oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku WSA w Poznaniu. NSA wskazał, że w stanowiskach organów brak było kompleksowego odniesienia się do obowiązujących uregulowań m.p.z.p., w kontekście przyszłych przedsięwzięć na terenie objętym tym planem, a organ odwoławczy ograniczył się w istocie do stwierdzenia, że m.p.z.p. uchwalany był „pod” konkretną spalarnię odpadów, co oczywiście nie mogło mieć istotnego znaczenia dla wykładni obowiązujących przepisów m.p.z.p. Należało natomiast uwzględnić treść uchwały, w tym w szczególności § 9 m.p.z.p., a także definicje legalne spalarni i współspalarni z art. 3 ust. 1 pkt 26 i 31 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587). Niewątpliwie różny jest cel ustawowy tych przedsięwzięć. Spalarnia stanowi zakład, którego głównym celem jest termiczne przekształcanie odpadów, natomiast współspalarnia jest przede wszystkim nastawiona na produkcję energii elektrycznej lub produktów w celu odzyskania zawartej w nich energii. Znajduje to potwierdzenie w definicjach z art. 3 pkt 40 i 41 dyrektywy 2010/75/UE, których implementację stanowią definicje art. 3 ust. 1 pkt 26 i 31 ustawy o odpadach. Nie ulega także wątpliwości, że organ odwoławczy, poprzestając w istocie na uwzględnieniu planów inwestycyjnych gminy z okresu uchwalenia m.p.z.p., nie rozważył czy współspalarnia odpadów powinna może być traktowana jako obiekt przemysłowy z kategorii wytwórczych, który pozostaje zbliżony do biogazowni. Zabrakło również rozważania, czy w sytuacji, w której m.p.z.p. dopuszcza lokalizację spalarni, a także lokalizację biogazowni, to dopuszczalna pozostaje również lokalizacja współspalarni, która w swojej istocie łączy funkcje obu tych typów przedsięwzięć.

   Z tego powodu odmowa uzgodnienia warunków środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia była przynajmniej przedwczesna, bo nie poparta kompleksową analizą m.p.z.p.

radca prawny, dr Bartosz Draniewicz