BLOG
Brak kary pieniężnej za niezłożenie sprawozdania „zerowego”
Zgodnie z treścią art. 9o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 399 – dalej „u.c.p.g.”) podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Podobnie art. 9n ust. 1 u.c.p.g. stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań. Na gruncie tego ostatniego przepisu powstały wątpliwości interpretacyjne co do obowiązku składania tzw. sprawozdań „zerowych”, a zatem za okres, w którym przedsiębiorca nie prowadzi działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Przy czym w orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowane były dwa odmienne stanowiska. Zgodnie z jednym z poglądów przyjmowano, że sam wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów na terenie danej gminy skutkuje obowiązkiem sprawozdawczym bez względu na okoliczność faktycznego jej wykonywania (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1541/13 z pozytywną glosą Jerzego Jamiołkowskiego, Casus z 2014 r., nr 3, s. 66 oraz wyrok NSA z 29 września 2016 r. II OSK 3224/14). Natomiast prezentowany był także pogląd, że z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. nie można wyinterpretować normy obligującej podmioty wpisane do rejestru do przedstawiania tzw. sprawozdań zerowych (por. J. Sapeta, Problem wymierzania kary pieniężnej za przekazanie po terminie przez przedsiębiorcę sprawozdania „zerowego” w zakresie odbieranych odpadów komunalnych, Casus z 2014 r., nr 3, s. 73 oraz wyrok NSA z 29 grudnia 2016 r. II OSK 866/15). Na mocy ustawy z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), która weszła w życie z dniem 1 lutego 2015 r., doszło do nowelizacji art. 9n u.c.p.g., do którego wprowadzono ust. 6 stanowiący, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. Wprawdzie w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, ustawodawca nie wyjaśnił powodów dodania art. 9n ust. 6 u.c.p.g., ale z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa, odnoszących się do art. 9n ust. 1 u.c.p.g. w brzmieniu przed nowelizacją wynika, że ustawodawca uwzględnił wskazane wątpliwości co do istnienia obowiązku sprawozdawczego po stronie podmiotów faktycznie niewykonujących działalności, decydując się na jego jednoznaczne określenie. Jednocześnie ustawodawca nie dokonał analogicznej zmiany art. 9o u.c.p.g.
W wyroku z 8 marca 2022 r. (sygn. akt III OSK 715/21) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że regulacje dotyczące kar pieniężnych z tytułu deliktów administracyjnych, pomimo że wymierzane są one w trybie postępowania administracyjnego, spełniają także funkcję karnoadministracyjną. Zatem ich wykładnia powinna rozstrzygać wątpliwości na korzyść strony. Przepisy prawa statuujące kary pieniężne powinny być wykładane ściśle i z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, ponieważ godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak żeby mogła racjonalnie pokierować swoim postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2011 r., II OSK 1625/10).
NSA w kolejnych wyrokach, to jest z dnia 15 marca 2024 roku (sygn. akt III OSK 3507/21, III OSK 3508/21 oraz III OSK 3509/21) wprost wskazał, że: „W obecnym stanie prawnym nie istnieje zagrożony administracyjną karą pieniężną obowiązek złożenia sprawozdania zerowego na podstawie art. 9o ust 1 u.c.p.g . Skoro obowiązek ten nie wynika jednoznacznie z powołanego przepisu, tak jak ma to miejsce w art. 9n ust. 6 u.c.p.g., to brak jest podstaw prawnych, żeby powyższy obowiązek domniemywać, jak i żeby tego rodzaju obowiązek nakładać na podmiot w drodze niedopuszczalnej w prawie administracyjnym analogii”.
NSA podtrzymał to stanowisko w wyroku z dnia 16 lipca 2024 roku (III OSK 2560/22), w którym skonstatował, że: „Podmiotem, o którym mowa w art. 9o ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest podmiot, który na podstawie udzielonego mu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych podjął faktycznie działalność objętą zezwoleniem. Racjonalny ustawodawca, jeśli chciałby nałożyć obowiązek sprawozdawczy na podmioty, którym udzielono zezwolenia niezależnie od faktycznego podjęcia przez nie działalności w zakresie tego zezwolenia – inaczej sformułowałby hipotezę normy z art. 9o u.c.p.g., ustalając obowiązek sprawozdawczy dla „podmiotu, któremu udzielono zezwolenia”.
Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do nakładania administracyjnej kary pieniężnej za niezłożenie lub złożenie „po terminie” sprawozdania „zerowego”.
radca prawny, dr Bartosz Draniewicz