BLOG
System kaucyjny – odroczenie i zmiany
W dniu 21 listopada 2024 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw[1] (dalej: „ustawa nowelizacyjna”), która wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2025 roku. Ustawa nowelizacyjna przesuwa termin wdrożenia systemu kaucyjnego na dzień 1 października 2025 roku oraz modyfikuje go. Poniżej przedstawiam najważniejsze zmiany.
Kaucja i system kaucyjny
Zgodnie z art. 8 pkt 6a ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi[2] (dalej „ustawa o opakowaniach”) w pierwotnej wersji przez „kaucję” – rozumiało się określoną kwotę pieniężną pobieraną w momencie sprzedaży produktu w opakowaniu na napoje jednorazowego albo wielokrotnego użytku, o których mowa w załączniku nr 1a do ustawy, będącego napojem, od użytkownika końcowego tego napoju i zwracaną w momencie zwrotu odpowiednio opakowania objętego systemem kaucyjnym albo odpadu opakowaniowego powstałego z opakowania objętego systemem kaucyjnym.
W definicji tej zawracano uwagę, że kaucja jest pobierana od użytkownika końcowego. Jest on zdefiniowany jako użytkownik produktów w opakowaniach na napoje jednorazowego albo wielokrotnego użytku, o których mowa w załączniku nr 1a do ustawy, będących napojami, który nabywa je w celu spożycia przez siebie lub inne osoby, a nie dalszej sprzedaży (art. 8 pkt 15c ustawy o opakowaniach). Jakkolwiek ustawodawca ma możliwość uregulowania systemu kaucyjnego w ten sposób, to był on poddany krytyce.
Zmiany na mocy ustawy nowelizacyjnej idą w kierunku stworzenia tzw. zamkniętego systemu obiegu kaucji, czyli wdrożenia rozwiązania polegającego na pobieraniu kaucji w całym łańcuchu dystrybucji. Ma to się przyczynić się do uszczelnienia systemu i zapewnienia możliwości monitorowania przepływów kaucji. Mechanizm ten ma wyeliminować możliwości defraudacji kaucji, problemy z jej rozliczeniem pomiędzy podmiotami reprezentującymi oraz zagwarantować poprawne rozliczanie się operatorów z jednostkami handlu detalicznego, zapewniając jego prawidłowe funkcjonowanie. W związku z tym z definicji pojęcia „kaucji” ujętej w art. 8 ust. 6a wykreślono słowa „od użytkownika końcowego tego napoju i”.
W art. 40g ustawy o opakowaniach dodano dwa ustępy (16 i 17) w następującym brzmieniu:
„16. Kaucję pobiera się na etapach dystrybucji produktu w opakowaniu, o którym mowa w załączniku nr 1a do ustawy, będącego napojem, poprzedzających sprzedaż tego produktu użytkownikowi końcowemu oraz od użytkownika końcowego nabywającego ten produkt.
17. Wprowadzający produkty w opakowaniach na napoje albo wprowadzając bezpośrednio produkty w opakowaniach na napoje uczestniczący w danym systemie kaucyjnym są obowiązani do przekazania pobranej kaucji podmiotowi reprezentującemu prowadzącemu dany system kaucyjny, z którym zawarli umowę, w terminach do:
1) siódmego dnia miesiąca, za okres od piętnastego do ostatniego dnia miesiąca poprzedniego;
2) dwudziestego pierwszego dnia miesiąca, za okres od pierwszego do czternastego dnia miesiąca.”.
Ustawa nowelizacyjna wprowadza również zmiany w zakresie warunków, jakie mają być spełnione przez system kaucyjny. Jeżeli o chodzi o podstawowe warunki systemu kaucyjnego to zostały one sformułowane w art. 40g ust. 1 ustawy o opakowaniach:
1) obejmuje terytorium kraju „przez zapewnienie w każdej gminie co najmniej jednego stacjonarnego punktu odbierania opakowań i odpadów opakowaniowych objętych systemem kaucyjnym od użytkowników końcowych”;
2) zapewnia powszechny i równy dostęp dla użytkowników końcowych, z uwzględnieniem przepisów dotyczących uczestniczenia jednostek handlu detalicznego i hurtowego w systemie kaucyjnym ze względu na powierzchnię sprzedaży;
3) zapewnia powszechny i równy dostęp dla wprowadzających produkty w opakowaniach na napoje, wprowadzających bezpośrednio produkty w opakowaniach na napoje, jednostek handlu detalicznego i hurtowego oraz innych punktów zbierających opakowania i odpady opakowaniowe objęte systemem kaucyjnym, bez względu na ich powierzchnię;
4) nie wymaga okazania dowodu zakupu produktu w opakowaniu na napoje objętym systemem kaucyjnym w celu zwrotu pobranej kaucji.
Zmiana w relacji do pierwotnej wersji art. 40g ust. 1 pkt 1 polega na dodaniu słów: „przez zapewnienie w każdej gminie co najmniej jednego stacjonarnego punktu odbierania opakowań i odpadów opakowaniowych objętych systemem kaucyjnym od użytkowników końcowych”. W uzasadnieniu do nowelizacji[3] zostało wyjaśnione, że wprowadzenie wymogu zapewnienia przez podmiot reprezentujący co najmniej jednego stacjonarnego punktu odbierania opakowań i odpadów opakowaniowych objętych systemem kaucyjnym od użytkowników końcowych w każdej gminie spowoduje, że podmioty te będą miały jasną wytyczną co do minimalnej ilości takich punktów.
Ustawa nowelizacyjna doprecyzowuje także datę rozpoczęcia funkcjonowania systemu kaucyjnego. Mianowicie zgodnie z dodanym w art. 8 punktem 15ba przez „uruchomienie systemu kaucyjnego – rozumie się przez to dzień, od którego system kaucyjny jest prowadzony przez podmiot reprezentujący zgodnie z zasadami określonymi w art. 40g ust. 1, jednak nie wcześniejszy niż dzień 1 października 2025 r.”.
W uzasadnieniu do projektu nowelizacji poinstruowano, że termin ten odnosi się każdorazowo do konkretnego systemu tworzonego przez indywidualnego operatora oraz wskazywany jest w zezwoleniu i nie może być on dłuższy niż 24 miesiące od dnia wydania zezwolenia.
Wyłączenie opakowań na mleko i pitne produkt mleczne
Ustawa nowelizacyjna wprowadza istotną zmianę (dodany w ustawie opakowaniowej art. 21a ustęp 1a), polegającą na wyłączeniu obowiązku zbierania opakowań na napoje będące mlekiem, jogurtem lub innym pitnym produktem mlecznym w ramach systemu. Jest to odpowiedź na postulaty zgłaszane przez branżę związane z potrzebą zachowania reżimu sanitarnego w punktach handlowych, którego w miejscach przechowywania opakowań po tych produktach ciężko byłoby dotrzymać.
Opłata produktowa
Podmioty, które są zobowiązane do osiągnięcia poziomów selektywnego zbierania opakowań i odpadów opakowaniowych nie osiągną ich będą zobowiązane do ponoszenia opłaty produktowej[4]. Ustawa nowelizacyjna wprowadza ważne zmiany, które mają motywować do zawierania umów na przystąpienie do systemu kaucyjnego. Mianowicie w art. 34 w ustępie 2c po wyrazach „o których mowa w załączniku nr 1a do ustawy” dodaje się wyrazy „z zastosowaniem potrójnej stawki opłaty produktowej określonej dla danego rodzaju opakowania na napoje”. Projektodawcy wskazali, że opłata produktowa, którą ponosić będą wprowadzający, którzy nie przystąpili do żadnego z systemów kaucyjnych, obliczana będzie jako potrójna stawka opłaty produktowej określonej dla danego rodzaju opakowania na napoje. Utworzenie i zapewnienie funkcjonowania systemu kaucyjnego wiąże się z koniecznością poniesienia nakładów finansowych przez wprowadzających przystępujących do systemu. Projektowane rozwiązanie ma na celu obniżenie atrakcyjności rozwiązania polegającego na uiszczaniu opłaty produktowej zamiast finansowania realnie tworzących się systemów. Podmiot, który przystąpi do systemu kaucyjnego i poniesie koszty jego finansowania, ale pomimo to nie uda mu się uzyskać wymaganych poziomów selektywnej zbiórki może i powinien być traktowany w sposób mniej restrykcyjny niż podmiot, który w ogóle nie podejmie takiej próby. Przepis o znowelizowanej treści ma obowiązywać od 1 stycznia 2026 roku (art. 11 ustawy nowelizacyjnej).
Dokumenty DPR i EDPR
Zgodnie z ustawą nowelizacyjną dla odpadów opakowaniowych pochodzących wyłącznie z systemu kaucyjnego dokument DPR (Dokument Potwierdzający Recykling) będzie sporządzany przez recyklera na wniosek podmiotu reprezentującego prowadzącego system kaucyjny, co wynika z dodanego ustępu 5a w art. 23 ustawy opakowaniowej.
W związku z takim rozwiązaniem modyfikacji uległy poszczególne postanowienia dotyczące wystawiania DPR. Po myśli zmienionego art. 23 ust. 6 ustawy opakowaniowej przedsiębiorca prowadzący recykling odpadów opakowaniowych jest obowiązany sporządzić dokument DPR, w przypadku gdy wprowadzający produkty w opakowaniach, organizacja odzysku opakowań, organizacja samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1, lub wnioskodawca określony w ust. 5 lub 5a przekazali odpady opakowaniowe bezpośrednio lub za pośrednictwem innego posiadacza odpadów do recyklingu, jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 4, 5 lub 5a, został złożony nie później niż w terminie 30 dni od upływu kwartału, w którym odpady opakowaniowe zostały przekazane do recyklingu.
Na mocy dodanego art. 23 ust. 10c ustawy opakowaniowej w przypadku odpadów opakowaniowych pochodzących wyłącznie z systemu kaucyjnego przedsiębiorca prowadzący recykling odpadów opakowaniowych udostępnia dokument, o którym mowa w ust. 3, za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO, wnioskodawcy określonemu w ust. 5a w terminie określonym w ust. 7.
W dodanym art. 23 ust. 10d przyjęto, że wnioskodawca określony w ust. 5a uzupełnia dokument, o którym mowa w ust. 3, nie później niż 2 miesiące od upływu kwartału, w którym odpady opakowaniowe zostały przekazane do recyklingu, wpisując w nim wprowadzającego produkty w opakowaniach albo organizację odzysku opakowań, i niezwłocznie go udostępnia, za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO, wpisanemu podmiotowi oraz marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia działalności przez prowadzącego recykling odpadów opakowaniowych.
Analogiczne rozwiązania przyjęto w odniesieniu do EDPR (dokumentu potwierdzającego odpowiednio eksport odpadów opakowaniowych albo wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych), którego wystawianie jest uregulowane w art. 24 ustawy opakowaniowej (dodanie ustępu 2b, 9a i 9b oraz zmiana brzmienia ustępów 4 i 7 w art. 24).
Zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia
Ustawa nowelizacyjna wprowadza zwolnienia z wymogu uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów w zakresie logistyki zwrotnej, tj. zbierania odpadów opakowaniowych objętych ustawą, odebranych od prowadzących nieprofesjonalną zbiórkę. W art. 45 w ustępie 1 obejmującym zwolnienia z uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów został dodany punkt 13 w brzmieniu: „13) zbierającego odpady opakowaniowe powstałe z opakowań, o których mowa w załączniku nr 1a do ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 927 i …), przekazane mu przez podmioty, o których mowa w pkt 1.”.
Jednocześnie zgodnie ze zmodyfikowanym brzmieniem ust. 2 podmiot prowadzący działalność inną niż działalność gospodarcza w zakresie gospodarowania odpadami, który zbiera odpady opakowaniowe (w systemie kaucyjnym będzie to jednostka handlowa lub inny punkt zbierania), będzie mógł zawrzeć umowę wedle własnego wyboru z podmiotem profesjonalnie zajmującym się zbieraniem odpadów albo z podmiotem wskazanych w ust. 1 pkt 13.
Nowe oznakowanie
Ponadto w załączniku nr 4 do ustawy o opakowaniach określono nowy wzór oznakowania wskazującego na objęcie opakowania systemem kaucyjnym oraz określającego wysokość kaucji.
W konsekwencji wprowadzenia nowego oznakowania oraz z uwagi na fakt, że proces produkcyjny często planuje się i rozpoczyna z wielomiesięcznym wyprzedzeniem (nawet 6 miesięcznym) powstała potrzeba wprowadzenia okresu przejściowego w pierwszym roku funkcjonowania systemu kaucyjnego. W okresie przejściowym, określonym w art. 8 projektu ustawy, to jest w roku 2025 dopuszcza się stosowanie dotychczasowego wzoru oznakowania oraz nowego wzoru określonego w ustawie nowelizacyjnej. Rozwiązanie przejściowe ma za zadanie zapobiec dodatkowym kosztom po stronie producentów, które byłyby związane z ewentualną koniecznością produkcji nowych etykiet i ich zmianą na już wyprodukowanych opakowaniach.
radca prawny, dr Bartosz Draniewicz
[1] Dz.U., poz 1911.
[2] Tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1658.
[3] Uzasadnienie do ustawy nowelizacyjnej, s. 1.
[4] Odnośnie do charakteru prawnego opłaty produkowej zob. Bartosz Draniewicz, Opłata produktowa, Warszawa 2008.